La diplomàcia de la protesta: què passa quan es "crida a consultes" un ambaixador

La trobada de Pedro Sánchez amb l'opositor veneçolà Edmundo González a La Moncloa,  després de donar-li asil, ha molestat el govern veneçolà, que ha convocat l'ambaixador espanyol a Caracas i ha cridat a consultes la seva ambaixadora a Madrid. 

Aquesta expressió, la de cridar a consultes un ambaixador, també l'hem sentit quan el govern israelià de Benjamin Netanyahu, va cridar a consultes els seus ambaixadors a Madrid, Oslo i Dublín després del reconeixement de l'estat palestí per part d'Espanya, Noruega i Irlanda.

I també en el conflicte diplomàtic entre Espanya i l'Argentina. Enmig de l'escàndol, provocat per les declaracions del president argentí, Javier Milei, el govern espanyol ha decidit retirar sine die la seva ambaixadora a Buenos Aires, després d'haver-la cridat a consultes.

Però, què significa cridar a consultes un ambaixador? Què implica i quin és l'objectiu? I fins a quin punt és greu? Per resoldre dubtes sobre les conseqüències d'aquesta decisió, hem consultat el professor de relacions públiques de la Universitat de Vic Julio Panizo, expert en protocol internacional i diplomàcia.

Què vol dir "cridar a consultes"?

La crida a consultes d'un ambaixador, explica Panizo, és una mesura diplomàtica per visibilitzar o "expressar el desacord" amb una decisió que ha pres un altre país.

Com a mesura de protesta diplomàtica pot significar diverses accions, com ara la retirada temporal de l'ambaixador propi en un altre país o bé la citació d'un ambaixador estranger a una reunió per transmetre-li una queixa. Panizo afirma que sovint s'utiliza com a "eufemisme" per referir-se a la convocatòria d'un diplomàtic.

En el cas d'Israel, el govern hebreu ha demanat als seus ambaixadors a Espanya, Noruega i Irlanda que tornin a Tel-Aviv. Ho fa per mostrar la seva disconformitat respecte a les decisions d'aquests països de reconèixer Palestina com a estat.

D'aquesta manera, i de forma temporal, Israel deixa la seva missió diplomàtica en aquests països "sense la seva màxima figura". Un gest simbòlic, que segons Panizo, no és poca cosa en el món del protocol internacional.

"La diplomàcia es basa fonamentalment en les formes. A banda de la negociació, també són importants les cortesies i els gestos, que s'utilitzen per manifestar acord o desacord amb el que fas. Per tant, quan hi ha un conflicte entre estats, també s'ha de visualitzar formalment el desacord amb aquella decisió."

La crida a consultes, ja sigui a un ambaixador estranger o al propi, és, doncs, una mesura de protesta diplomàtica intermèdia, prèvia a la ruptura de relacions amb un altre país.

I és que l'expert en protocol explica que "hi ha una sèrie de graus per expressar formalment el desacord polític amb un altre país".

Nota verbal i crida a consultes l'ambaixador estranger

En el grau més baix de protesta diplomàtica formal hi trobem la nota verbal de protesta. En aquest estadi, el govern d'un país envia una carta o una notificació a l'ambaixada del país al qual vol expressar la queixa, manifestant el desacord per una decisió i reclamant-li explicacions.

El pas següent és convocar l'ambaixador estranger a una reunió per comunicar-li en persona el malestar per una acció del seu govern. Generalment, qui convoca aquesta reunió és el ministre d'afers estrangers del país que acull l'ambaixador.

És el que va fer, per exemple, el 2013 l'exministre José Manuel García-Margallo quan va cridar a consultes els representants de Letònia i Lituània, per demanar explicacions pels pronunciaments dels seus governs a favor de l'autodeterminació de Catalunya. També és la primera mesura que va prendre el govern espanyol de Pedro Sánchez en la recent crisi diplomàtica amb l'Argentina.

Retirada de l'ambaixador

El següent grau de protesta, explica Panizo, és retirar l'ambaixador destinat a un altre país: "L'ambaixada segueix oberta, simplement hi deixo a càrrec un diplomàtic de rang menor, amb una capacitat d'interlocució menor".

Dins aquest estadi, es poden donar dues situacions. En primer lloc, es pot "cridar a consultes" l'ambaixador, una mesura que suposa la retirada temporal de l'ambaixador. És el que ha fet Israel amb els ambaixadors a Espanya, Noruega i Irlanda. 

Segons Panizo, l'ambaixador pot retornar al lloc on feia missió diplomàtica al cap d'un temps, que pot variar de setmanes a mesos, "un cop s'hagin calmat les aigües".

De fet, Israel ja havia retirat temporalment la seva ambaixadora a Madrid. Va ser el novembre del 2023, durant aproximadament un mes, en protesta per unes declaracions del mandatari, que va posar en dubte que l'estat hebreu complís el dret internacional, per l'alta xifra de víctimes civils a Gaza.

En cas que el conflicte s'agreugés, un govern també pot ordenar la retirada sine die de l'ambaixador destinat a un altre país. 

És la mesura que ha pres el govern espanyol, en relació amb el conflicte amb el govern argentí de Javier Milei, i que segons Panizo significa "un pas més en el nivell de desacord".

"Ve a dir: 'Amb la crida a consultes, no he obtingut la resposta que jo esperava, no respon al grau de molèstia que havia expressat a l'altre país, i per tant retiro l'ambaixadora, faig un pas més'"

En aquest escenari, les relacions formals són més difícils de reconduir, però Panizo insisteix que les ambaixades "segueixen funcionant" i continua la relació entre els països.

En el conflicte diplomàtic entre Algèria i Espanya, després del gir de La Moncloa en el posicionament respecte al Sàhara Occidental, el país del Magreb va retirar el seu ambaixador a Madrid durant gairebé dos anys.

Expulsió de diplomàtics i ruptura de relacions

Malgrat que Espanya hagi retirat sine die la seva ambaixadora a Buenos Aires, la Casa Rosada no ha actuat amb el principi diplomàtic de reciprocitat i ha decidit no retirar la seva ambaixadora a Madrid, que segueix treballant com ha fet fins ara.

Un possible següent pas en l'escalada del conflicte, apunta Panizo, seria que Espanya decidís expulsar la representant argentina.

"Per manifestar que segueix en desacord i amb un alt grau d'indignació, el que podria fer Espanya seria dir: 'Deixo de reconeixer l'ambaixadora com una representant vàlida del seu país."

Aquesta decisió podria venir acompanyada d'una declaració de "persona non grata" envers la persona expulsada.

Un exemple d'aquest fet va ser l'expulsió de l'ambaixador espanyol a Veneçuela el 2018. El govern de Nicolás Maduro va declarar persona no grata el diplomàtic Jesús Silva per les "contínues agressions" i els "recurrents actes d'ingerència en els afers interns" del país.

L'últim pas en l'escalada seria la ruptura de relacions diplomàtiques. Un escenari que Panizo considera "molt estrany" i "molt difícil que arribi a produir-se".

"Per la vinculació econòmica, comercial i històrica que mantenen, Espanya i l'Argentina no es poden permetre trencar relacions diplomàtiques"

Es tracta d'un cas extrem que s'ha donat en molt pocs casos. De fet, apunta, ni tan sols l'Afganistan i els Estats Units no van trencar relacions mentre estaven en guerra.

En el conflicte Espanya-Argentina es mostra segur que tampoc s'arribarà a aquest extrem: "Els dos saben que es necessiten. Al final, la sang acaba arribant menys al riu del que podria semblar..."
 

De quina manera afecta els ciutadans la retirada de l'ambaixador d'un país?

La retirada temporal o definitiva d'un ambaixador no significa la suspensió de les activitats de l'ambaixada, un supòsit que només es donaria en cas de trencar relacions.

Panizo, a més, assegura que la retirada de l'ambaixador no afecta de cap manera els serveis consulars. I explica que l'atenció per tràmits als ciutadans estrangers que viuen en aquell país no es fa a través de les ambaixades, sinó a través dels consolats, "que funcionen per una via diferent".